Landskab og funktionssammenhænge i regional og lokal udvikling

Ordet ’landskab’ har flere betydninger, hvoraf den ældste har med et landområde og ’skabelse’ af land at gøre, (Antrop, 2001), dvs. den kulturelle eller samfundsmæssige indretning af vore omgivelser, så de kan tjene vore behov. Landskabet har altså været noget helt central i den kollektive forvaltning af det lokale eller regionale område, som mennesker bor i. Det viste sig allerede tidligt i Danmarkshistorien med fremkomsten af landskabslovene, der var reguleringsinstrumenter for den konkrete forvaltning i større områder, regioner. En del af disse love handlede om rettigheder og pligter i forbindelse med udnyttelsen af naturressourcerne, typisk komplicerede landskabstilpassede græsningssystemer, hvor regulering var nødvendigt for 1) At fremme en produktiv udnyttelse af landskaberne 2) at sikre bevarelse af landskabets bæreevne herunder bevarelse af ressourcerne imod overudnyttelse 3) bevare den sociale orden indenfor landskabet, især minimere konflikter mellem jordbesidderne indbyrdes og mellem de, der havde brugsret til forskellige ressourcer eller arealer indenfor landskabet. Den slags reguleringer er fortsat vigtige, ikke mindst på det regionale niveau, idet forvaltningen af det åbne land her i landet hidtil har været lagt ud som en opgave, der primært varetages af amterne. Men det indtager ikke nogen central plads i opfattelsen af, hvad f.eks. regionalpolitik drejer sig om. Muligvis er den manglende kobling mellem landskabsudnyttelsen og regionalpolitik (herunder landdistriktspolitik) et specielt dansk fænomen. For faktisk er regional- og miljøplanlægning i mange lande fortsat forbundet med landskabsbegrebet. F.eks. hedder regionplaner i Finland ’landskabsplaner’, noget, der gennemføres indenfor 14 regionale planmyndigheder, kaldet landskabsforbund. Både i engelsk, fransk, tysk og megen østeuropæisk regionalplanlægning står landskabsbegrebet fortsat meget stærkt, også i en miljømæssig sammenhæng. Således hed miljøloven i det tidligere DDR, der blev indført nogen lunde samtidigt med vores egen miljølov, for ’Landeskulturgesetz’ – lov om kultivering af landet - og understregede dermed skabelsen af landskabet som foreningen af den kulturelle benyttelse og den kulturelle beskyttelse. Også på Europæisk plan spiller landskabet en stigende rolle. Det har f.eks. vist sig i den Europæiske Landskabskonvention som trådte i kraft 1. marts 2004, og som Danmark har underskrevet og ratificeret. Der ligger mange og lange overvejelser og kompromisser bag dens landskabsbegreb som lyder: ”Landscape” means an area, as perceived by people, whose character is the result of the action and interaction of natural and/or human factors. Ifg. §2 skal konventionen ‘finde anvendelse for parternes hele territorium …. Det drejer sig om landskaber, der måske betragtes som værende enestående, samt almindelige eller beskadigede landskaber.’ De underskrivende parter har forpligtet sig til: - at anerkende, at landskab i retligt henseende er en væsentlig bestanddel af menneskers omgivelser - at fastlægge og iværksætte landskabspolitikker for beskyttelse, forvaltning og planlægning - at etablere procedurer for, at offentligheden, lokale og regionale myndigheder og andre interesserede parter kan deltage i udformningen af de nævnte landskabspolitikker - at integrere landskaber i planlægning, regionalpolitik og sektorpolitikker (for kultur, miljø, landbrug, trafik, social og finans) Det kan lyde dramatisk, men man skal her huske på, at konventionen ikke er vedtaget i EU men i Europarådet, og altså derfor ikke har nogen juridisk-bindende karakter. Den første pind er ikke mindst interessant, for hvis landskabet i retlig henseende er en væsentlig bestanddel af menneskers omgivelser, hvad er det så for nogle juridiske størrelser, der øver indflydelse på det? Hvilke geografiske kompetencer findes i landskabet? Hvem skaber landskabet? Det brugte den svenske geograf, Torsten Hägerstand, en del af sin alderdom på at finde ud af. Han kom frem til følgende: Menneskers forvaltning af omgivelserne er i stort set alle samfund i dag baseret på en klar opdeling af kompetence til nogle givne geografiske domæner. Det laveste primære domæne er den faste ejendomsenhed, hvor ejeren har fri ret til at ændre landskabet, indenfor nogle generelle rammer fastsat af samfundet. Ejeren (eller en af ejeren udpeget bruger) er den eneste, der kan foretage fysiske ændringer indenfor domænet, og denne ret er stærkt beskyttet i næsten alle samfund i dag. Der er faste regler for, hvornår og hvordan denne ret overføres fra en ejer til en anden, og grænserne har tendens til at være meget stabile over tid. Denne exceptionelle ret til at forvalte og ændre det primære domæne kalder Hägerstrand for retten til at udøve territoriel kompetence – i modsætning til den meget mere begrænsede spatiale kompetence, der udøves af indehavere af domæner på højere niveauer, f.eks. kommuner, regioner, nation, EU, osv. typisk repræsenteret ved politikere og den offentlige service knyttet til disse domæner. De har selvfølgelig kompetence indenfor deres klart definerede domæner, men kun kompetence til at opstille generelle betingelser for, hvad der bør eller kan gøres indenfor domænet, eller til at udpege subdomæner, og sætte særlige betingelser op for disse områder. Men hvis de vil ændre landskabet fysisk, og det gælder også særligt udpegede områder (som f.eks. nationalparker), så må de lave en aftale med ejeren eller opkøbe arealet, dvs. skaffe sig den territorielle kompetence over domænet på det laveste niveau. Den eneste undtagelse fra denne regel ser ud til at være indenfor den infrastrukturelle sektor. De, der udøver magt over højere domæner vil ofte være opdelt i to forskellige strata: Udover de integrerende organer, der har spatial kompetence, eksisterer specialiserede foretagener, som f.eks. landbrugsministeriet, miljøministeriet, eller skovdistrikterne, der udøver en funktionel kompetence, der samordner specialiseringen indenfor et geografisk domæne. Den funktionelle kompetence kan have en vis udvidet spatial indflydelse, som f.eks. landbrugsministeriets kontrol med overholdelse af reglerne om grønne marker og gødningshåndtering, men alligevel kan de generelt ikke direkte gennemføre ændringer på det laveste niveau. Det, som magtudøverne af spatial og funktionel kompetence kan gennemføre er symbolske transaktioner: politiske drøftelser, regler, kontrol, skatteopkrævning, støtte osv. Symbolske transaktioner på det sociale plan er afgørende for ændringer i samfundet og for dets evne til at forenes i fælles fremtidige mål. Men deres rækkevidde på landskabsområdet er stærkt begrænset med den geografiske kompetencestruktur, der er opbygget i vores samfund: Symbolske transaktioner er nødt til at blive formuleret og udviklet i overensstemmelse med – eller i det mindste ikke i modstrid med – de interesser, der gør sig gældende hos indehaverne af den territorielle kompetence, altså jordejerne, for kun de kan direkte ændre landskabet. Problemer omkring landskabets udvikling – og ikke mindst også mulighederne i landskabets udvikling - rækker som regel ud over den enkelte ejendom – de er kollektive - og også ud over den statiske landskabsforståelse, der har udviklet sig indenfor de sidste 200 år. Det fik Hägerstrand til dels at definere landskabet som et forløbslandskab, for at understrege dynamikken, i modsætning til det statiske udsigtslandskab – landskabsbilledet - som kun eksisterer i vores hoveder, dels at lægge vægten på landskabet som ’berøringskonfigurationer’ og ’overlappende naboskaber’, altså noget, der kræver landskabsforståelse, men også stærke symbolske transaktioner, hvis der skal skabes resultater. Hägerstrand lagde umådelig vægt på disse berøringskonfigurationers og naboskabers betydning for et områdes udvikling: Alt i landskabet befinder sig i berøring med noget andet. Nøglen til udviklingen ligger i, hvordan disse berøringskonfigurationer har dannet sig. Den vekslende rytmik i de materielle ændringsforløb i landskabet er en forudsætning for overhovedet at kunne opretholde levedygtige koncentrationer i såvel den biologiske som den menneskelige verden. Al målrettet virksomhed – det være sig en fugls redebygning, eller tilvirkningen af et industriprodukt – kræver et umiddelbart naboskab, som ikke ændrer sig i sin grundstruktur, så længe virksomheden står på, eller i hvert fald ændrer sig på en forudsigelig måde. Det er klart, at det både på det regionale og lokale niveau må kunne give ophav til læssevis af brydninger mellem forskellige befolkningsgrupper med forskellig indflydelse på de forskellige kompetencetyper. Jeg har ud fra Hägerstrands begreber prøvet at anskueliggøre dette med nedenstående tabel. Hvis man kender de forskellige befolkningstypers størrelse og ejendomsfordeling, og den organiseringsmæssige styrke, herunder ikke mindst af de funktionelle kompetencer og deres interessetilknytninger, tror jeg, at det er en farbar vej for at undersøge muligheder og begrænsninger indenfor den aktive forvaltning af et landskab, der kan forene benyttelse og beskyttelse. Befolkningsgruppe Territorial kompetence Spatial kompetence Funktional kompetence 1 Lejere i boligejendomme ÷ + (÷) 2 Parcelhusejere (÷) + (+) 3 Små virksomheder ÷ + (+) 4 Industriforetagener (÷) (+) + 5 Økologiske landmænd (+) ÷ (÷) 6 Flersidige landejendomme (+) ÷ ÷ 7 Industrielle landmænd + (÷) + 8 Private skovejere + ÷ + 9 Flersidige statslige skovejere + ÷ (+) 10 Vandværksejere (÷) (+) + 11 Privatejede naturområder + ÷ ÷ 12 Udpegede naturområder ÷ + + Table 1. Forskellige befolkningsgruppers indflydelse på den territorielle, den spatiale og den funktionelle competence indenfor et administrativt område. En befolkningsgruppe har, sammenlignet med andre grupper en omfattende [+], en marginal [÷] eller en usikker [(+) or (÷)] indflydelse på de forskellige kompetencer. Efter (Brandt 2004). Udgangspunktet for en sådan diskussion er jo den stigende konkurrence, både lokalt og regionalt, hvad angår fremskaffelse af attraktive landskabelige levevilkår. Hvad sagde så strukturkommissionen om sådanne tanker om dynamiske landskaber, hvor alt hænger sammen og hvor udøvelsen af spatial og funktionel kompetence indenfor dannelsen af ’berøringskonfigurationer’ og ’naboskaber’ er nøglen til udvikling? Desværre næsten intet. Sigtet med reformen omfattede først og fremmest organiseringen af forvaltningen på nogle ganske få niveauer, primært stat og kommune og perspektivet var fra starten begrænset til administrativ effektivitet medens udviklingsperspektivet – i modsætningen til f.eks. de tilsvarende svenske betænkninger - stort set ikke blev behandlet af den danske strukturkommission (Jørgensen 2004, SOU 2003, SOU 2004). Både i betænkningen og i debatten om den, har der stort set kun været talt om kommuner og amter eller regioner. Men faktisk er der jo flere led, ikke mindst sogne og andre lokalområder, som endda er de, der optager folk mest og spiller den største rolle i nærdemokratiet, for slet ikke at tale om forvaltningen af de naturmæssige, landskabelige sammenhænge. Nedadtil stopper hverken demokratiet eller den rumlige organisering ved kommunen, idet der er megen planlægning og forvaltning, der foregår lokalt, ofte på kryds og tværs af eksisterende administrative grænser. Det kunne have været en del af diskussionen om den fremtidige administrative struktur, hvordan man kunne støtte udviklingen af den lokale organisering, især, når man får kommuner på størrelse med flere af de tidligere amter. Men spørgsmålet om rammer og spilleregler for de mange og komplicerede naboskaber på det subkommunale niveau, er overhovedet ikke behandlet. Kun på ét område er denne diskussion kommet op til overfladen, nemlig i tilknytning til administrationen af de små øsamfund. F.eks. har folketingsmedlem Chr. Lund Jepsen villet friholde Fanø fra en kommunesammenlægning, fordi ’det jo ikke kun er en administrativ enhed. Den er også rammen om et samfund og det sted, hvorfra man ser resten af verden’(Information, 23 marts 2004). Det kan næppe nogen være uenige i. Men det gælder langt de fleste mindre lokalsamfund, ikke bare øer. Og det burde have været behandlet, hvordan det lokale niveau kan understøttes generelt. Tilsvarende er det overregionale niveau, især tilknytningen til de mange regionale tiltag på europæisk plan, også ganske stedmoderligt behandlet. En søgning i den elektroniske udgave af betænkningen har således vist at ordene ’Europa’ og ’europæisk’ slet ikke har været nævnt, medens ’EU’ er nævnt blot 7 gange, mindre end én gang per hundrede side. (Jørgensen 2004). På en måde er det uforståeligt, at man overhovedet har kunnet gennemføre et så omfattende udredningsarbejde uden en grundig analyse af Danmarks placering internationalt og uden analyser af regionale sammenhænge. Det gælder f.eks. de grænseoverskridende regionale udviklingsproblemer (og – muligheder) i Øresundsregionen eller Sønderjylland, som givet på langt sigt vil få stadigt stigende betydning, også hvad angår landskabsudnyttelsen og de økologiske problemstillinger, der knytter sig dertil. Det gælder også de mange andre arealafgrænsninger og arealforvaltninger, der indgår i EU-systemet, som NATURA 2000 områderne og Vandrammedirektivet. Det er ikke nævnt, eller kun omtalt løseligt som eksempler på grænseoverskridende problemer: Hvis de er vigtige, var det så ikke netop opgaven at vurdere, i hvilken udstrækning de administrative grænser kunne tilpasses sådanne opgaver? Hvad de bestemt ikke umiddelbart ser ud til at være, hvis man f.eks. kigger på forbindelsen mellem den administrative struktur og vandoplandene. Da debatten om de forskellige strukturmodeller rasede – herunder om vi overhovedet skulle have regioner – lavede jeg mit eget idealforslag til en regionsinddeling, der ikke mindst søgte at inddrage de internationale perspektiver. Det tog udgangspunkt i opfattelsen af den regionale kulturlandskabsudvikling som snævert knyttet til den generelle regionale udvikling indenfor nogle funktionelt afgrænsede vækstpolområder – måske klarest vist gennem den regionale fordeling af udviklingen i arbejdspladser. Det blev til blot 3 regioner: Der er et godt og solidt erhvervspotentiale i alle tre regioner, hver har 2 universiteter, (selv om sydjysk og Odense universitet nu er slået sammen) og der har gennem de seneste 10 år på lidt forskellig måde været en stærk fremgang både i producerede kandidater fra videregående uddannelser og indenfor forskeruddannelser, hvis man nu lægger vægt på mulighederne i det regionale videnssamfund. Også i EU's regionaludvikling har alle tre regioner gode selvstændige perspektiver med Øresund for østregionen, samarbejdet med Sydslesvig i region vest, og samarbejdet med Norge og Göteborgområdet i Region nord. Også naturværdier og fredningaktiviteter fordeler sig som vist gunstigt mellem de tre regioner. Landskabsforvaltningen i Danmark har i øvrigt ikke været organiseret i et sammenhængende og strømlinet system. De enkelte dele af systemet er kommet til ad hoc og må nærmest siges at være tilføjet de forskellige dele af lovgivningen ved knopskydning. De vigtigste opgaver fordelt på de administrative niveauer og sektorer og placeringen i den sammenfattende planlægning er vist på figur 2, der netop illustrerer, hvordan landskabsforvaltningen er blevet sektoriseret, men dog delvist holdt sammen af en sammenfattende planlægning, med regionplanerne som de nok vigtigste. Planlægningen har - i det mindste indtil de seneste år –været velfungerende hvad angår kystzonebeskyttelse og naturbeskyttelse mod byudvikling. Men fra sidst i 1990’erne blev især den offentlige natur- og landskabsforvaltning bl.a. fra OECDs side kritiseret for generelt at være usammenhængende på tværs af niveauer og dårligt koordineret, især på det statslige og det lokale niveau. De beskyttede naturområder er for små og usammenhængende ligesom de ikke er effektivt beskyttet eller genstand for en langsigtet, kontinuerlig pleje. Samtidigt øges behovet for en flersidig arealanvendelse på alle niveauer for at kunne imødekomme det stadigt stigende arealkrav som viser sig i de enkelte sektorer. Potentialerne i EUs landbrugs- og miljøpolitik til fremme af mål i den danske landskabsforvaltning er langt fra udnyttede. De nye, omfattende reformer af EUs landbrugs- og miljøpolitik betyder bl.a. • Bedre muligheder for at integrere landbrugs- og miljøpolitikken, bl.a. på grund af de såkaldte cross-compliancekrav • Krav om klare mål for miljø- og naturtilstanden • Udarbejdelse af nye, såkaldte forvaltningsplaner indenfor højt prioriterede naturområder og indenfor de kommende vandoplande • Nye muligheder for udvikling af partnerskaber mellem offentlige myndigheder og private virksomheder og foreninger Langt de fleste af disse aspekter ved den offentlige landskabsforvaltning er ikke behandlet i Strukturkommissionens arbejde. Den efterfølgende vedtagelse af en tostrenget model løser enkelte problemer, mens det fortsat for de fleste af problemerne er uklart, hvordan deres løsning vil kunne indarbejdes i den nye struktur. Fra et landskabeligt synspunkt er det største problem med den nye opgavefordeling fjernelsen af den regionale planlægning – eller i det mindste udvandingen af den, fordi den synes totalt underlagt en snæver erhvervspolitik, uddelegeret til de regionale vækstfora, hvis stærkt begrænsede spatiale og funktionelle kompetence i hvert fald ikke synes umiddelbart at styrke et landskabsperspektiv. Det vil give en række problemer med styringen af byudviklingen, herunder med beskyttelse af værdifulde landskaber imod udstykninger og anden form for intensiv udnyttelse. Man har annonceret nogle nye regionale udviklingsplaner, der også kan omfatte miljø- og landskabsområdet. Men hvis ikke de nye vækstfora tager landskabsproblemerne alvorligt, og sørger for, at de nye regionale udviklingsplaner får styrke til at regulere disse og andre overordnede dele af den fremtidige arealanvendelse, vil der givetvis komme et meget stort pres på attraktive områder, hvor den enkelte kommune vil være fristet til at udnytte de muligheder, der ligger i attraktive landskaber udover, hvad der vil være fornuftigt ud fra en regional vurdering. Det har været fremført, at de nye større kommuner vil få en størrelsesorden som de mindre amter, og de derfor må antages at kunne komme til at fungere ganske restriktivt. Men denne tradition ser allerede ud til at være brudt eftertrykkeligt i de seneste år: Som et skræmmeeksempel kan fremføres Sønderjyllands Amts tillæg til regionplan 2001-2012, som omhandler boligudviklingen i Sønderjylland (Sønderjyllands amt, 2003). Her har amtet fremsat forslag til placering af attraktive boliggrunde i 38 områder i Sønderjylland. Over halvdelen af disse områder er beliggende på arealer, som amtet i regionplanen selv tidligere har udpeget som værdifulde landskaber, kystlandskaber eller kulturmiljøer. Af de resterende områder ligger 10 indenfor kystnærhedszonen, eller indenfor eksisterende skov-, sø- eller kirkebeskyttelseslinier. Kun 8 af de udpegede områder til attraktive boliggrunde –altså ca. 1/5-del - ligger i områder uden planmæssige bindinger. Hvis det skal være sådan, arealreguleringen skal forvaltes i fremtidens hårdt konkurrerende kommuner, så ser det sort ud for natur- og landskabsværdierne i dette land.