Civilsamfundet i den offentlige samskabelsesdagsorden: Deltagelse og styring i udvalgte samskabelsesinitiativer i danske kommuner

Mange danske kommuner har et voksende strategisk fokus på at samarbejde med
civilsamfund og frivillige om at udvikle, gennemføre og evaluere velfærdsløsninger i et tættere integreret samarbejde frem for gennem parallel opgave- og rollefordeling. Denne samskabelsesdagsorden udspringer bl.a. af stigende kompleksitet i samfundsmæssige udfordringer, demokratisk underskud og en økonomisk presset offentlig sektor. Derudover bygger samskabelsesdagsorden på en langvarig tradition for en udstrakt
tillidsbaseret partnerskabslignende relation mellem civilsamfundet og det offentlige, hvor staten har stået for den offentlige velfærd samtidig med, at staten har anerkendt og understøttet civilsamfundets funktion som arena for participatorisk demokrati, demokratisk dannelse, aktivt medborgerskab og interessevaretagelse og i mindre omfang en rolle som serviceleverandør.

I denne afhandling undersøger jeg udvalgte samskabelsesinitiativer mellem civilsamfund og kommune på det sociale område og hvordan deltagelse og styring forstås og praktiseres. Jeg har fokus på forståelser og praktisering af deltagelse som frivillighed i civilsamfundsorganisationer, på deltagelse og styring i relation til new public management og new public governance og på forståelser og praktisering af samskabelsesinitiativer. Udgangspunktet er en praktisk-forstående erkendelses-interesse inden for et hermeneutisk videnskabsteorietisk afsæt med emancipatoriske elementer. Der er et videnshul i forskningen hvad angår forståelser og praktisering af samskabelsesinitiativer, der belyser samarbejder set fra civilsamfundets vinkel. Afhandlingen er artikelbaseret og
rummer en kappe og fire artikler.

Indledningsvist afdækker jeg den historiske udvikling af civilsamfundets relationer til den offentlige sektor over tid og etablerer indblik i hvad det er for et civilsamfund, der aktuelt indgår i samskabelsesinitiativer. Med rødder i Grundloven i 1849 og en befolkning med mange ressourcer er der i Danmark tradition for en høj frivillig deltagelse, der giver mennesker mulighed for at forfølge interesser og få indflydelse gennem at organisere sig. Historisk vokser civilsamfundsorganisationer især frem sammen med opbygningen af
velfærdsstaten og der er både forskning, der udfolder studier af civilsamfundets
demokratiske funktioner og indflydelse og der er forskning, der betoner, at civilsamfundet også kan virke ekskluderende og splittende. De liberale demokratier rummer deres egen modsætning.

Fra 1980-erne identificeres en gennemgående ambivalens i statens forventninger til civilsamfundet. Gennem new public managements markedsgørelse bliver civilsamfundet også velfærdsleverandører til staten, samtidig med, at organisationerne fortsat skal være garanter for social sammenhængskraft, deltagelsesdemokrati, varetagelse af interesser og mediering af værdier. Det betyder, at forventninger om specifikke resultater og professionalisering presser civilsamfundets deliberative processer.

Denne ambivalens er ikke indeholdt i de teoretiske definitioner af civilsamfund og
frivillige. Jeg identificerer både en institutionel teoretisk tradition og en normativ
(demokratisk) teoretisk diskussion, der ikke tilstrækkeligt identificerer den samlede spændvidde af hybride og sektoroverskridende organiserings- og deltagelsesformer i samskabelsesinitiativer, herunder markedsgørelsens instrumentalisering. Både new public management (top down og markedsgørelse) og new public governance (netværksstyring) påvirker aktuelt relationen mellem civilsamfundsorganisationer og kommuner og skaber multiple deltagelsesmuligheder i samskabelsesinititiver, alt efter balancering af multilayered styring. New public governance skaber muligheder for transformation af roller og nye demokratiske deltagelsesrum, mens new public management instrumentaliserer frivilligheden til et redskab for professionelle og kommunerne.

De teoretiske begreber for samskabelsesinitiativer (co-production) betoner
nødvendigheden af ligeværdig magt i både planlægning og produktion af
velfærdsløsninger for at det er muligt at opnå synergi og styrket deltagelse. Men idet civilsamfundet ikke er til stede med en egen agens i de teoretiske definitioner er de ikke ligeværdige partnere, og det er vanskeligt at opnå synergi. Co-production har især fokus på den offentlig værdiskabelse (servicekvalitet og effektivitet) og i langt mindre omfang på værdiskabelse for civilsamfundet i form af f.eks. øget deltagelse, interessevaretagelse og værdigenerering og civilsamfundet deltager som et supplement frem for som ligeværdig
partner.

Den første artikel analyserer hvordan udvalgte politiske og strategiske dokumenter på kommunalt og statsligt niveau i Danmark, Norge og Sverige også balancerer mellem ambitioner om ligeværdigt samarbejde og øget effektivitet gennem ansvarliggørelse af civilsamfundet for den kommunale opgaveløsning. Der er både forskelle og ligheder mellem de nordiske lande. Afslutningsvis diskuterer artiklen new public managements dominerende instrumentalisering og indvirkning på hybridisering af civilsamfundsorganisationer og det høje frivillige engagement i de skandinaviske lande.

Den anden artikel afdækker forskellige forventninger og tilgange til samskabelsesinitiativer fra kommunale medarbejdere på forskellige niveauer og forskellige civilsamfundsorganisationer. Topledere i kommuner beskriver civilsamfund og kommune som et samlet hele og delegitimerer civilsamfundets fortalerrolle som gammeldags og ikke innovativ, mens frontmedarbejdere har et mere pragmatisk fokus på at bruge civilsamfundsorganisationer til at løse deres egne oplevede udfordringer og at respektere forskellige interesser. Mindre lokale foreninger oplever, at det er svært at få kontakt med kommunen, men vil gerne samarbejde når deres sag og værdier respekteres og de kan få adgang til nye deltagere. Mere hybride civilsamfundsorganisationer ser sig selv som
facilitatorer af tværsektorielle samskabelsesintiativer og kapacitetsopbygges gennem foranderlige horisontale samarbejder og refleksive frivillige, som de tilpasser sig. Især når deres agenda er den samme som kommunens.

Den tredje artikel analyserer samarbejdsformater og styring omkring to konkrete cases i og omkring boligsociale helhedsplaner, henholdsvis Job og uddannelsesvejledning for ledige og tværsektorielle Hotspotenheder, der skal bekæmpe kriminalitet. Begge indsatser arbejder med samarbejde på tværs på baggrund af komplekse og sammenhængende udfordringer, som stiller krav om helhedsorientering, fælles problemløsning, synergieffekter og involvering af mange aktører. Med baggrund i det styringsmæssige krydspres mellem new public management og new public governance er det vanskeligt at
samarbejde både på borgerniveau og organisatorisk niveau og dele læring og viden og etablere synergi på tværs.

Den fjerde artikel analyserer de organisatoriske og styringsmæssige rammer og samspil mellem deltagende borgergrupper i et samarbejde mellem civilsamfundsorganisationen INSP og Roskilde kommunes socialpsykiatri, omkring deltagelse af psykisk sårbare unge i INSP. Også her spænder new public management ben for de unges ligeværdige deltagelse, mens new public governance etablerer rum for horisontale netværk og bottom up, og de psykisk sårbare unges muligheder for at indtage mange forskellige roller sammen
med multi-professionelle medarbejdere fra social psykiatrien, der ikke er styrende. Artiklen er inddelt i tre analysetemaer, der afdækker styrings- og kontekstfaktorer, der er afgørende for at psykisk sårbare unge kan deltage ligeværdigt. Disse udfordres af new public management, og den ligeværdige deltagelse både skabes og forskydes til fordel for kommunale mål om job, uddannelse og økonomisk materiel effekt.

Afslutningsvis konkluderer jeg, at det ikke alene er det styringsmæssige krydspres og civilsamfundet som en blind plet der vanskeliggør synergi og styrket deltagelse. Selv når new public governance dominerer er der risiko for uhensigtsmæssige magtforskydninger i lokalområderne og for at favorisere nogle borgergrupper over andre. Desuden reproducerer jeg som forsker forskningens blinde pletter idet jeg anvender den eksisterende teori. Det kan vanskeliggøre den emancipation, som min forskning har ambitioner om at skabe. Der er brug for udvikling af nye teorier om samskabelsesinitiativer, der har fokus på civilsamfundsorganisationers bidrag, roller og værdiskabelse i samskabelsesinitiativer og på at undersøge de kontekstfaktorer, der er
afgørende for succes.